5.000 Soldat:innen aus Deutschland sollen bis 2027 in Litauen stationiert sein. Ihre Aufgabe: Die NATO-Ostflanke in dem baltischen Staat schützen. Schon heute sind rund 400 Bundeswehr-Angehörige vor Ort im Baltikum, kürzlich hat in Vilnius eine deutsche Schule eröffnet. Gemeinsam mit der Panzerbrigade 45 ziehen auch deutsche Spione in das Gebiet. Sie gehören zum MAD, dem Militärischen Abschirmdienst. Der deutsche Militärgeheimdienst ist beispielsweise dafür zuständig, Spionage und Sabotage gegen die Bundeswehr abzuwehren oder auch Sicherheitsüberprüfungen bei Armeepersonal zu übernehmen. Doch künftig sollen die militärischen Spione noch viel mehr dürfen.

Das steht im „Gesetz zur Stärkung der Militärischen Sicherheit in der Bundeswehr“, einem Entwurf aus dem Verteidigungsministerium von Boris Pistorius (SPD). Hinter dem unscheinbaren Titel verbergen sich weitreichende Änderungen im deutschen Geheimdienstrecht. Das mehr als 100 Seiten starke Papier beinhaltet ein völlig neu geschriebenes MAD-Gesetz. Und es ist erst der Auftakt weiterer Geheimdienstreformen, die Schwarz-Rot in dieser Legislatur noch vorhat.

Die Bundeswehr in Litauen sei Angriffspunkt für Spionage und Sabotage, warnte die Präsidentin des MAD Martina Rosenberg bei einer Anhörung der Geheimdienstchefs im deutschen Bundestag. Deutschland sei für Russland „Zielfläche Nummer eins in Europa“. Verbunden mit ihrer Warnung war die dringliche Forderung an die Parlamentarier:innen für mehr Befugnisse und Budget. Und den Dank, dass dies bereits auf den Weg gebracht wurde, „um so hoffentlich zeitnah mit gut ausgestatteten Behörden den vielfältigen Herausforderungen gestärkt entgegentreten zu können“.

Die Geheimdienstchefin hat viele Gründe, dankbar zu sein. Ihr Dienst soll mit dem geplanten MAD-Gesetz weit mehr Kompetenzen bekommen, sowohl im analogen als auch digitalen Bereich. Vieles soll auf einer Ebene unterhalb des Gesetzes konkretisiert werden und entzieht sich so der Öffentlichkeit. Fachleute warnen vor möglichen Kontrolllücken und fordern, dass es eine Geheimdienstreform für alle drei bundesdeutschen Dienste zusammen braucht.

MAD wird zum Verfassungsschutz

Im neuen Gesetz wird der MAD als „Verfassungsschutzbehörde und abschirmender Nachrichtendienst der Bundeswehr“ bezeichnet und damit als eine weitere Verfassungsschutzbehörde neben dem Bundes- und den Landesverfassungsschutzämtern platziert. Doch vergleichbar sind die Einrichtungen nicht, das merkt die Bundesregierung auch in der Gesetzesbegründung an. Der MAD zeichne sich „durch eine Vielzahl an Unterschieden zu den zivilen Verfassungsschutzbehörden aus“. Künftig wird es einen weiteren großen Unterschied bei den Befugnissen im Ausland geben. Eine der deutlichen Ausweitung betrifft nämlich die Frage, wo der MAD aktiv sein darf.

Bislang operiert der Militärgeheimdienst vor allem im Inland sowie in ausländischen Kasernen, in denen deutsche Soldat:innen stationiert sind. Doch er soll bald auch außerhalb der Militärgelände im Ausland agieren dürfen.

Alles ist eine Information

In der Begründung zum Gesetzentwurf heißt es, der MAD bearbeite „Sachverhalte im Ausland, die die Sicherheit der Bundeswehrangehörigen im Einsatz beeinträchtigen könnten“ und sammle dafür Informationen. Wobei Informationen für den Geheimdienst ein breites Feld sind:

Der Begriff Informationen ist als Oberbegriff für alle sach- und personenbezogenen Auskünfte, Nachrichten und Unterlagen sowie sonstigen Daten zu verstehen, die irgendeinen für die Aufgabenerfüllung des Militärischen Abschirmdienstes bedeutsamen Aussagegehalt haben oder haben können.

Derartige Gummi-Formulierungen kommen öfter in Geheimdienst-Gesetzen vor. So steht im BND-Gesetz als zentrale Aufgabe des Auslandsgeheimdienstes, Erkenntnisse „von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung“ zu sammeln.

Im Fall des MAD bedeutet das Informationsverständnis, dass der Militärgeheimdienst im Ausland künftig entsprechend der Regelungen etwa Telekommunikation überwachen, V-Personen einsetzen oder Ziele observieren darf. Was an dem Befugnisaufwuchs verwundert: Bislang war vor allem der BND als dedizierter Auslandsgeheimdienst dafür zuständig. Er sammelte bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr Erkenntnisse, die dafür entsprechend relevant waren. Und der BND behält diese Befugnisse auch weiterhin. Doch wie will die Bundesregierung verhindern, dass sich die beiden Geheimdienstbehörden ins Gehege kommen oder doppelt arbeiten?

Informelle Aufteilung von Aufgaben

Das Gesetz – geht es nach der Bundesregierung – soll das nicht regeln. MAD und BND sollen die Aufteilung auf einer informelleren Ebene klären. Der MAD nehme seine Aufgaben „im Einvernehmen mit dem Bundesnachrichtendienst“ wahr, heißt es gleich im zweiten Paragrafen des Gesetzentwurfs. Dieses Einvernehmen, so der Entwurf weiter, könne „für eine Reihe gleichgelagerter Fälle hergestellt werden“.

Wie genau das aussieht, wird die Öffentlichkeit auf offiziellen Wegen dann vermutlich nicht erfahren. Denn im Gegensatz zu Gesetzen sind Vereinbarungen der Geheimdienste untereinander in aller Regel – wie es ihr Name nahelegt – geheim oder zumindest nicht öffentlich zugänglich.

Neben der Transparenz könnte es aber auch Probleme mit der Effizienz der Arbeit geben, glaubt Corbinian Ruckerbauer von interface. Er koordiniert das European Intelligence Oversight Network (EION), das Nachrichtendienstkontrolleur:innen und anderen Expert:innen eine Plattform für regelmäßigen und strukturierten Austausch bietet. „Mit der Ausweitung der Befugnisse des MAD verschärft sich das Problem der überlagernden Zuständigkeiten der unterschiedlichen Geheimdienste im Zusammenhang mit der Bundeswehr“, schreibt Ruckerbauer gegenüber netzpolitik.org. Eine klare Abgrenzung zwischen den Diensten falle zunehmend schwer. „Das birgt erhebliche Risiken für die Effizienz der Arbeit der Sicherheitsbehörden einerseits und der Effektivität der Kontrolle andererseits.“

Dienstvorschrift als Transparenzproblem

Eine Vorliebe für nicht-gesetzliche Regelungen zeigt sich auch bei der Liste der „nachrichtendienstlichen Mittel“, die der MAD künftig nutzen sollen darf. Paragraf 8 des Gesetzentwurfs enthält insgesamt 15 Punkte: von „verdeckte Nachforschungen und verdeckte Befragungen“ bis zu „Einsichtnahme in Systeme der Informations- und Kommunikationstechnik“. Doch wenn künftig neue entsprechende Spionagemethoden dazukommen, soll dafür keine Gesetzesänderung notwendig sein. Eine Dienstvorschrift würde reichen, wenn das neue Werkzeug vergleichbar mit der Liste ist, es keine spezielle gesetzliche Regelung braucht und der Unabhängige Kontrollrat zustimmt.

Auch bei diesen Dienstvorschriften ist davon auszugehen, dass sie nicht von vornherein der Öffentlichkeit zugänglich sind – anders als ein Gesetz. „Wesentliche nachrichtendienstliche Mittel brauchen eine klare gesetzliche Grundlage“, schreibt Ruckerbauer dazu. „Ein einfacher Verweis auf Dienstvorschriften beeinträchtigt die demokratische Kontrolle des MAD und ist verfassungsrechtlich fragwürdig“, so der Experte für Geheimdienstkontrolle.

Virtuelle Agenten

Der Gesetzentwurf macht auch klar, dass sich der sehr weite Informationsbegriff auf digitale und analoge Informationen gleichermaßen bezieht. Für die Aufgabenerfüllung des MAD sei es egal, ob Beschaffung und Verarbeitung „realweltlich oder im Cyberraum“ stattfinden. Dazu passt es auch, dass es besonders im digitalen Raum jede Menge neue Kompetenzen für den Militärgeheimdienst geben soll.

Eine davon ist der Einsatz „virtueller“ Agent:innen. Dabei bahnen Geheimdienst-Mitarbeitende verdeckt Kontakt zu Zielpersonen auf Online-Plattformen oder in Chatgruppen an. Das ist keine unbekannte Geheimdienstpraxis. So schickte etwa der Bundesverfassungsschutz laut Berichten der SZ aus dem Jahr 2022 seine Mitarbeitenden in digitale rechtsradikale Kommunikationskanäle. Dort lasen die Spione nicht nur mit, sondern stimmten in volksverhetzende Inhalte ein – um sich Vertrauen zu erarbeiten.

Fachleute kritisierten damals, dass es für solche digitalen Undercover-Ermittlungen bislang an einer expliziten Rechtsgrundlage fehle und dadurch etwa nicht klar geregelt sei, ab wann der Geheimdienst zu diesen Mitteln greifen darf. Für den MAD soll das nun offenbar geändert werden. Besonders geht es dabei um Fälle, wo sich Geheimdienstmitarbeitende nicht nur etwa in einschlägigen Foren und Kanälen aufhalten, sondern unter einer Tarnidentität besonderes Vertrauen zu Personen aufbauen. Dadurch versuchen sie mehr Informationen zu erhalten, als sie dies durch reines Mitlesen bekommen würden.

Begründet wird dies mit „der zunehmenden Bedeutung von Internetplattformen und sozialen Netzwerken wie Instagram, Facebook, LinkedIn, MySpace (sic!) oder X für das Kommunikationsverhalten in der Bevölkerung“.

Wenn „fremde Mächte“ angreifen

Weit mehr als eine Anpassung der Rechtsgrundlage an gängige Geheimdienstpraktiken dürften auch die Paragrafen zum „Auslesen technischer Spuren informationstechnischer Angriffe fremder Mächte“ und zu damit verbundenen Auskunftsverlangen sein. Sie reagierten „insbesondere auf die immer relevanter werdenden Cyberangriffe“, schreibt eine Sprecherin des Verteidigungsministeriums auf Anfrage von netzpolitik.org. Derzeit sei das nicht erlaubt.

Man erhofft sich davon, besonders komplexe Angriffe aufklären zu können, „bei denen einzelne informationstechnische Systeme gezielt als Teil einer komplexeren Angriffsinfrastruktur eingesetzt werden.“ Dabei müssen diese Systeme nicht immer den Angreifern selbst gehören. Sie können beispielsweise auch über infizierte Drittsysteme Schadsoftware verteilen oder die Verfügbarkeit von Online-Diensten beeinträchtigen.

Zur Auskunftspflicht für Dienste-Anbieter heißt es etwa in der Gesetzesbegründung: „Für einen Angriff werden auch Server genutzt, die in keinem unmittelbaren Bezug zu einer fremden Macht stehen, insbesondere auch Einrichtungen kommerzieller Hostinganbieter.“ Mit der Auskunftspflicht solle man Informationen „vorrangig ohne systeminvasive Maßnahmen“ erlangen können. Doch ausschließlich in Deutschland ansässige Anbieter wären von dieser Pflicht betroffen: Angriffsinfrastruktur im Ausland soll weiterhin „originär vom Bundesnachrichtendienst aufgeklärt“ werden.

Führen mehr Kontrollinstanzen zu mehr Kontrolle?

Die geplanten erweiterten Befugnisse bräuchten auf der anderen Seite eine starke Geheimdienstkontrolle. So heißt es schon im Vorspann des Gesetzentwurfs, dass das bisherige MAD-Gesetz „Vorgaben aus mehreren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Recht der Sicherheitsbehörden“ nicht gerecht werde. Es brauche unter anderem eine unabhängige „Kontrolle von bestimmten Maßnahmen des Militärischen Abschirmdienstes“.

Um die umzusetzen, will die Bundesregierung eine neue Zuständigkeit etablieren: die des Amtsgerichts in Köln bei „besonderen Befugnissen“. Die gibt es bei besonders eingriffsintensiven Geheimdienstmaßnahmen, beispielsweise wenn V-Personen oder virtuelle Agenten Zielpersonen länger als ein halbes Jahr ausspionieren. Oder wenn es Maßnahmen gegen Berufsgeheimnisträger:innen wie Medienschaffende oder Anwält:innen gibt.

Löst eine neue Kontrollinstanz die Aufsichtsprobleme, die es immer wieder bei Geheimdiensten gibt? Ruckerbauer mahnt, Schwarz-Rot müsse bei der Reform darauf achten, „dass sie die Kontrolllücken im militärischen Bereich schließt und keine neuen entstehen“. Er empfiehlt: „Das Parlamentarische Kontrollgremium sollte zukünftig beispielsweise dringend auch das Militärische Nachrichtenwesen und dessen Zusammenwirken mit MAD und BND unter die Lupe nehmen dürfen.“

Warum gerade das MAD-Gesetz?

Unabhängig davon, was im neuen MAD-Gesetz am Ende steht, bleibt eine grundsätzliche Frage offen: Warum geht die Bundesregierung das Gesetz für den militärischen Geheimdienst separat an und führt die notwendigen Reformen für alle deutschen Bundesgeheimdienste nicht gemeinsam durch?

„Die Erfahrungen aus der Ampelkoalition lehren, dass die umfassende Geheimdienstreform nicht weiter verschoben werden sollte“, sagt Ruckerbauer. „Stattdessen muss die Bundesregierung schnell die verfassungsgerichtlich festgestellten Defizite des Rechtsrahmens und der Kontrolle mit einer ganzheitlichen Reform angehen.“

Auch Konstantin von Notz, stellvertretender Fraktionsvorsitzender der Grünen im Bundestag und stellvertretender Vorsitzender des Parlamentarischen Kontrollgremiums, pocht auf eine Gesamtreform: „Eine grundlegende Reform des Rechts der Nachrichtendienste ist lange überfällig. Sie wurde auch vom Bundesverfassungsgericht wiederholt angemahnt. Dennoch sind die höchstrichterlichen Vorgaben bis heute nur teilweise umgesetzt“, so der Abgeordnete, der sich seit vielen Jahren mit Geheimdiensten auseinandersetzt. „Neben neuen rechtlichen Grundlagen für die tägliche Arbeit der Nachrichtendienste braucht es unbedingt eine Stärkung der parlamentarischen Kontrolle als Grundlage für notwendiges Vertrauen.“

Notz bedauert, dass begonnene Bemühungen der früheren Ampelregierung bis heute nicht zu einer ganzheitlichen Geheimdienstreform geführt haben: „Statt die Reform ganzheitlich für alle drei Nachrichtendienste des Bundes anzugehen, legt man nun mit der Reform des MAD-Gesetzes nur einen Teil der Reform vor.“ Und die sei „noch stark überarbeitungsbedürftig“.

Nach einer ersten Lesung im Parlament arbeiten die Abgeordneten nun in den Ausschüssen weiter an dem Gesetz. Die weiteren Gesetzesgrundlagen für BND und Verfassungsschutz dürften aber nicht lange auf sich warten lassen. Sie seien bereits in Arbeit, hieß es bei einer öffentlichen Anhörung der Geheimdienstchefs im Bundestag.